Perguntas e respostas: O que a revisão do mercado de carbono da UE significa para as ações climáticas

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Segundo o WWF e outros analistas, a proposta resultaria em cerca de 2 bilhões de toneladas adicionais de emissões dos setores que fazem parte do sistema de comércio. Isso significa que outros setores precisariam assumir a carga adicional para que a UE consiga cumprir seus objetivos climáticos como um todo. O plano oferece uma abordagem mais favorável aos negócios e mais inteligente, argumentou o comissário europeu para clima, Wopke Hoekstra, em uma coletiva de imprensa. Nesta seção de perguntas e respostas, o Carbon Brief detalha os aspectos da nova proposta de ETS – que está sujeita a negociações com os estados membros – e analisa o que isso pode significar para as ações climáticas. O que é o Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE? O que as empresas e os países queriam com a revisão do ETS? O que há na nova proposta da Comissão Europeia? Permissões gratuitas prorrogadas Retardo no caminho para alcançar emissões zero em uma década Aviação Dinheiro da leilão Remoção de CO2 Créditos internacionais Outros setores se estenderam Revisão da reserva de estabilidade do mercado Relações Reino Unido-UE O que essas mudanças podem significar para as emissões de gases de efeito estufa? Como a proposta foi recebida? O que é o ‘ETS2’? O que acontece a seguir? O que é o Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE? O EU ETS é um mercado de carbono que estabelece um preço para as emissões de gases de efeito estufa das empresas dos setores de geração de energia, indústria, aviação e outros. Abrange tudo, desde a geração de eletricidade até a produção de aço, além de voos dentro da UE e em alguns outros países europeus. De acordo com a Comissão Europeia, as emissões nesses setores foram reduzidas pela metade desde o lançamento do ETS em 2005. Um relatório do Parlamento Europeu descreve o sistema como um “pilar” da política climática da UE, responsável por cerca de 40% das emissões totais do bloco. Aplica-se às emissões em todos os 27 países da UE, bem como na Islândia, Liechtenstein e Noruega, e à geração de eletricidade na Irlanda do Norte. (O Reino Unido estabeleceu seu próprio sistema de comércio de licenças de emissão após o Brexit.) O ETS funciona como um sistema de “teto e comércio”, que estabelece um limite para a quantidade de dióxido de carbono equivalente (CO2e) que pode ser emitida nos setores que abrange. O “teto” de emissões diminui gradualmente a cada ano, até que, eventualmente, espera‑se que atinjam zero. A moeda de troca dentro do sistema é a “permissão”. Uma permissão equivale a uma tonelada de emissões equivalentes a CO2. Atualmente, cerca de 57% dessas licenças são adquiridas por empresas em leilões. A UE gerou aproximadamente 43 bilhões de euros em receitas com esses leilões em 2025. Os 43% restantes de licenças são concedidos gratuitamente às empresas, para cobrir parte ou todas as suas emissões. Isso tem como objetivo evitar o “vazamento de carbono” – a ideia de que empresas que operam em países com políticas climáticas rigorosas se mudarão para países com regras mais flexíveis. A quantidade de licenças gratuitas varia por setor, dependendo de fatores como o nível de concorrência com empresas estrangeiras que não enfrentam preço de carbono. O que as empresas e os países queriam com a revisão do ETS? Países e empresas divergiram quanto à forma como desejavam que o ETS evoluísse. Alguns defendiam maior ambição para ajudar a cumprir as metas climáticas europeias. Outros pediam que essas exigências fossem reduzidas, diante do aumento dos custos para as empresas. Em março, 10 países, incluindo Itália, Hungria e Polônia, escreveram uma carta à comissão, classificando o ETS como um “risco existencial” para setores industriais importantes, segundo a Euronews. A Itália já havia pedido anteriormente que o sistema fosse completamente suspenso. A França e outros países defenderam uma redução mais lenta para alcançar o limite de emissões zero até 2039. Algumas empresas de aço e químicos também criticaram o ônus financeiro do ETS. Outras organizações focaram em apelos pela estabilidade e previsibilidade no sistema. Nas últimas semanas, a Espanha, os Países Baixos e outros cinco países pediram à comissão que “resista a reduzir drasticamente” o ETS durante sua revisão, segundo a E&E News. Eles afirmaram que o ETS deve ser fortalecido para “garantir a previsibilidade dos investimentos de longo prazo e a estabilidade regulatória”. Enfraquecer o sistema poderia “minar os sinais de investimento e deixar a Europa mais exposta a choques relacionados aos combustíveis fósseis”, afirmou um relatório de março de 2026 do think tank climático E3G. Outro relatório do E3G afirmou que o “risco” é os políticos enfraquecerem o sistema como solução econômica de curto prazo, “minando uma das principais ferramentas da UE para alcançar suas ambições de transformação industrial”. Dezenas de organizações de investimento pediram aos países da UE que facilitem um sistema ETS “robusto e previsível”. Elas afirmaram que “a estabilidade política é o estímulo de investimento mais barato disponível para a UE”. Em sua lista de prioridades para a reforma do ETS, a ONG Carbon Market Watch afirmou que “agora não é hora de recuar” em relação aos seus objetivos e condições. O que há na nova proposta da Comissão Europeia? A proposta da comissão descreve uma série de alterações no ETS, visando alinhá-lo com a meta climática da UE de reduzir as emissões em 90% em relação aos níveis de 1990 até 2040. A revisão “trará alívio para a indústria”, afirma a comissão, ao mesmo tempo em que mantém o papel “essencial” do ETS nas ações climáticas. No entanto, outros são mais céticos quanto aos impactos que isso poderia ter nas ações climáticas. Abaixo, o Carbon Brief detalha os principais aspectos da proposta. Permissões gratuitas prorrogadas A Comissão Europeia propõe estender as licenças gratuitas para além da data previamente acordada. As alocações gratuitas deveriam ser reduzidas a partir deste ano e completamente eliminadas até 2034. No entanto, a comissão propôs estender isso até 2038, sob a condição de que as empresas que recebem licenças gratuitas indiquem como investirão na descarbonização de suas operações na UE. Propõe que, a partir de 2031, 80% das licenças gratuitas no sistema sejam concedidas às empresas que apresentaram planos de investimento na descarbonização da UE. Os 20% restantes das licenças gratuitas seriam alocados apenas àqueles que puderem comprovar que realizaram os investimentos planejados e alcançaram as reduções de emissões que haviam previamente estabelecido. Esse passo é um “avanço na direção certa”, afirma a Dra. Kirsten Scholl, diretora de assuntos da UE no think tank Epico, mas não deve “impor encargos administrativos excessivos”. O mecanismo de ajuste de fronteira de carbono da UE (CBAM) foi criado para substituir o sistema existente de licenças gratuitas no ETS. É um imposto aplicado a determinados bens importados, com base na quantidade de emissões de CO2 geradas durante sua produção. Sua implementação gradual começou no início de 2026. Como consequência, a alocação gratuita está sendo gradualmente eliminada entre 2026 e 2038. No entanto, a comissão propôs que 15% das alocações gratuitas que deveriam ser removidas devido ao CBAM sejam reintroduzidas a partir de 2028, com o objetivo de “reduzir a velocidade de implementação do CBAM e mitigar o risco remanescente de fuga de carbono”. A comissão afirma que prevenir o vazamento de carbono “continua sendo um elemento crucial” do ETS. Adiar a eliminação gradual das licenças gratuitas e a implementação plena do CBAM “corre o risco de desperdiçar a credibilidade da UE tanto com investidores quanto com parceiros comerciais”, afirma Francesco Lombardi Stocchetti, assessor de políticas econômicas sustentáveis na Fundação Bellona, uma ONG ambiental. “A Europa não pode liderar a transição industrial limpa apenas mudando os objetivos”, acrescenta ele em um comunicado. Retardo no caminho para alcançar emissões zero em uma década A comissão propôs reduzir as emissões no ETS de forma mais lenta a partir de 2031. Isso pode significar que novas licenças poderão entrar no programa na década de 2040, em vez de terminar em 2039, como planejado anteriormente. Mas as mudanças planejadas ainda estão “alinhadas” com a meta climática da UE para 2040 e com o requisito de zero líquido até 2050, afirma a comissão. O limite geral de emissões do ETS foi reduzido em 1,7% a cada ano até 2020 e, desde 2021, em 2,2% anualmente. Foi então acordado uma redução de 4,3% ao longo de 2024-27 e de 4,4% a partir de 2028. Manter taxas semelhantes após 2030 não seria “realista”, afirma a proposta da comissão. Em vez disso, sugere que o teto deveria cair 3,7% ao ano entre 2031 e 2035, e apenas 1,7% anualmente entre 2036 e 2040. O gráfico abaixo mostra como isso se apresentaria. Isso tornará o caminho para emissões zero no âmbito do ETS “mais gradual e alinhado com o nível de ambição climática nacional”, afirma a comissão. Mas a WWF afirma que a proposta permitiria a emissão adicional de 2 bilhões de toneladas de CO2e. (Veja: O que essas mudanças poderiam significar para as emissões de gases de efeito estufa?) Aviação A comissão propôs planos para incluir mais emissões de companhias aéreas no ETS. O plano estabelece que, a partir de 2029, todos os voos que partem da Área Econômica Europeia (UE, Islândia, Liechtenstein e Noruega) e pousam em outros países a até 5.000 km de um ponto na Europa Central deverão ser incluídos no ETS. Essa distância significa que as mudanças não se aplicariam aos voos que pousam na China ou nos EUA. (Tanto os EUA quanto a China se opuseram à expansão da cobertura do ETS para voos.) A comissão também propõe incluir as emissões de jatos particulares e outros “vôos comerciais” no ETS. Observa-se que a aviação representa atualmente 14% das emissões de transporte da UE. Espera-se que esse valor dispare para cerca de 90% até 2050, já que é mais difícil reduzir suas emissões de carbono em comparação com outros modos de transporte. Algumas emissões da aviação foram incluídas no ETS desde 2012. Isso incluiu emissões provenientes de viagens aéreas dentro da EEA e voos que partem da Suíça e do Reino Unido. A indústria aérea não reagiu favoravelmente aos relatos sobre planos de expandir além desse escopo. Em 8 de junho, as maiores companhias aéreas da Europa pediram à presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, que não estendesse o ETS para abranger voos internacionais, alegando que isso aumentaria os preços das passagens. Um estudo encomendado pela Carbon Market Watch constatou que o ETS, abrangendo todos os voos que partem da EEA e não apenas aqueles dentro dela, resultaria em “um impacto muito pequeno nos preços das passagens e na demanda por passageiros”. Dinheiro da leilão Sob as mudanças propostas, os países da UE precisariam direcionar metade do dinheiro que recebem das licitações do ETS para a descarbonização dos setores abrangidos pelo sistema. Isso representaria mais de 100 bilhões de euros em investimentos para a descarbonização até 2030, afirma a comissão. Cerca de três quartos do dinheiro gerado pelo ETS foram alocados aos países da UE desde 2013, segundo a proposta. Desde 2023, os países são obrigados a destinar todo esse dinheiro a atividades relacionadas ao clima e à energia – pelo menos em teoria. Mas a proposta afirma que a “transparência e eficácia” desse mecanismo têm sido “insuficientes”. Atualmente, apenas cerca de 5% dos recursos do ETS “apoia diretamente a descarbonização industrial em setores como o aço, produtos químicos e fertilizantes”, acrescenta. De acordo com a proposta, no futuro 50% dos recursos deverão ser destinados a ações que apoiem planos de energia limpa, descarbonização industrial e melhor gestão de resíduos, como exemplos. Um relatório do think tank Institut Montaigne apontou que o dinheiro gerado dentro do sistema para que os países da UE financiem a transição energética deve estar “no centro” das discussões sobre o ETS, diante das restrições orçamentárias que muitos países da UE enfrentam atualmente. Remoção de CO2 A comissão propôs integrar a remoção permanente de carbono no ETS para “oferecer flexibilidade adicional” a certos setores que têm dificuldades em se descarbonizar. Essa medida já foi acordada anteriormente nos termos da meta climática de 2040 da UE. As remoções “permanentes” se referem à captura direta de carbono do ar com armazenamento de carbono e medidas semelhantes, em vez de remoções temporárias como o plantio de árvores. As remoções seriam integradas ao sistema aumentando o limite de permissão em uma quantia equivalente ao número de remoções adquiridas. Isso criará um “espaço adicional de emissão” para setores difíceis de reduzir e também apoiará a “ampliação da indústria de remoção de carbono”, conforme descrito na proposta. Também propõe que determinadas empresas, como operadoras de transporte marítimo e aéreo, possam compensar suas emissões por meio de remoção de carbono certificada realizada por elas mesmas. Essas emissões não teriam permissão para “ultrapassar zero”, acrescenta a proposta. Sven Harmeling, chefe de clima da Climate Action Network (CAN) Europa, afirma que a adição de medidas de remoção de carbono “enfraqueceria o impacto do ETS, minaria o preço do carbono e criaria novas brechas para os poluidores, em vez de acelerar a transição para longe dos combustíveis fósseis”. A proposta “não consegue garantir que apenas tecnologias de remoção de alta integridade sejam consideradas”, acrescenta ele em um comunicado. No entanto, o diretor do Instituto Potsdam de Pesquisa sobre Impacto Climático, Prof. Ottmar Edenhofer, descreve a medida como “um passo importante”, afirmando: “Pela primeira vez, cria uma estrutura de investimento credível e de longo prazo para tecnologias de remoção de carbono na Europa.” Créditos internacionais A comissão propõe que as empresas abrangidas pelo ETS possam utilizar créditos de “alta integridade” adquiridos no mercado global de carbono a partir de 2036. Isso está relacionado à meta climática da UE para 2040, na qual até 5% da redução de 90% nos GEE pode vir de créditos de carbono globais. Amélie Laurent, consultora de políticas em contabilidade de carbono na Fundação Bellona, afirma em nota que esses créditos “deveriam fazer parte de uma reserva estratégica de último recurso, e não serem um pretexto para evitar cumprir nossas obrigações”. Aurora D’Aprile, diretora de políticas da UE na International Emissions Trading Association, afirma em um comunicado: “Para créditos internacionais, uma preparação antecipada em matéria de governança e compras, além de maior certeza quanto a um piloto a partir de 2031, será essencial para estabelecer um sinal de demanda confiável.” Outros setores se estenderam A comissão delineou planos para ampliar a inclusão do setor marítimo no ETS. O setor marítimo representa cerca de 4% das emissões totais da UE. As novas propostas para este setor incluem a adição de determinados navios pequenos, com capacidade entre 400 e 5.000 toneladas, ao sistema. A proposta também descreve planos para incorporar gradualmente mais incineração de resíduos ao ETS a partir de 2031. Desde 2024, algumas empresas de queima de resíduos passaram a ser obrigadas a monitorar e relatar suas emissões no âmbito do ETS. No entanto, elas não precisavam adquirir créditos. Agora, a comissão propõe introduzir o setor de forma gradual. De acordo com as propostas, as empresas terão de pagar créditos correspondentes a 25% de suas emissões em 2031, 50% em 2032, 75% em 2033 e 100% a partir de 2034. Revisão da reserva de estabilidade do mercado A reserva de estabilidade do mercado foi adicionada ao ETS em 2019 para ajudar a estabilizar o fluxo de licenças. Funciona como um recipiente de excesso que armazena permissões extras. Se a quantidade de permissões no mercado cair abaixo de um determinado limite, mais são retiradas da reserva para equilibrar a situação. Da mesma forma, se o mercado for inundado com um número excessivo de licenças, o que reduz os preços, então algumas são removidas e colocadas na reserva. A comissão propôs uma reforma da reserva, incluindo a alteração dos limites superior e inferior para a liberação ou remoção de licenças. Ela deseja reduzir a taxa de retirada de licenças em leilões, quando estas ultrapassam um determinado limite, de 24% para 12%, a partir de 2028. Isso significa que as licenças poderão permanecer no mercado por mais tempo. Conforme mostrado no gráfico abaixo, o preço do carbono na UE aumentou dez vezes entre 2017 e 2021, ultrapassando 80 € (68 £) por tonelada de CO2. No entanto, a proposta da comissão afirma que a reserva foi “eficaz na mitigação dos choques de preços” no ETS causados pela pandemia de Covid-19 e pelo aumento dos preços da energia após a invasão da Ucrânia pela Rússia em 2021. Relações Reino Unido-UE A UE e o Reino Unido concordaram, em princípio, em vincular seus mercados de carbono, mas a proposta da comissão indica que as negociações ainda estão “em andamento”. Adiciona-se que a comissão “prevê” futuras contribuições financeiras do Reino Unido para o ETS da UE, caso seja alcançado um acordo final. Muitas empresas pediram que os sistemas sejam conectados. Em junho, dezenas de organizações de captura de carbono e grupos do setor assinaram uma carta solicitando maior certeza nas ligações entre a UE e o Reino Unido, a fim de garantir que projetos transfronteiriços de captura e armazenamento de carbono sejam abrangidos, por exemplo. O sistema ETS da Suíça está vinculado à UE desde 2020. O que essas mudanças podem significar para as emissões de gases de efeito estufa? A Comissão Europeia afirma que o ETS desempenha um “papel crucial” no cumprimento de suas metas climáticas de maneira “econômica”. De acordo com a Comissão Europeia, as emissões nos setores incluídos no ETS foram reduzidas pela metade desde seu lançamento em 2005. (Cerca de três quartos dessa redução vieram do setor energético, segundo a análise da Carbon Brief dos dados compilados pelo thinktank Bruegel.) Conforme destacado no gráfico abaixo, as emissões totais de GEE da UE diminuíram 40% desde 1990. O comissário responsável pelo clima, Hoekstra, disse em uma coletiva de imprensa que a proposta está “totalmente alinhada” com o objetivo da UE de reduzir os GEE em 90% em relação aos níveis de 1990 até 2040. Ele classificou o plano como “completamente compatível com as leis climáticas”. Ele também observou que nenhuma outra política da UE contribuiu para reduzir as emissões na escala do ETS, descrevendo-o como um “ativo fenomenal”. Mas ativistas e especialistas temem que as mudanças propostas possam atrasar a descarbonização e colocar em risco as metas climáticas da UE. A Carbon Market Watch afirma que os planos “enfraqueceriam gravemente” o ETS e “correm o risco de comprometer a consecução das metas climáticas da UE para 2040 e 2050”. As propostas “representariam um grande revés para as ambições climáticas da UE, enfraquecendo os incentivos para reduzir as emissões, prolongando a dependência de combustíveis fósseis e colocando em risco a meta climática de 2040”, afirma um comunicado do WWF. A WWF estima que 2 bilhões de toneladas adicionais de CO2 seriam emitidas se as propostas fossem aprovadas na UE. Isso é semelhante à análise de Ingmar Rentzhog, executivo-chefe da plataforma We Don’t Have Time e publicada na Forbes, que estima o valor em cerca de 2,4 bilhões de toneladas até 2050. Um valor de 2,4 bilhões de toneladas também é apresentado na análise de Benjamin Görlach, responsável por economia climática e finanças da UE no thinktank Agora Energiewende. Michael Bloss, membro alemão do Parlamento Europeu pelo Partido Verde Europeu, afirma que os planos resultariam na liberação de cerca de 1,4 bilhão de toneladas adicionais de CO2 [provavelmente devido à consideração de um período de tempo mais curto]. Ele descreve a proposta como “vandalismo climático”. Chiara Martinelli, diretora da CAN Europe, diz: Cada tonelada extra de CO2 permitida no âmbito do ETS torna o desafio climático da Europa ainda mais difícil e caro. Fraquejar o ETS agora é um presente para os poluidores que priorizaram os pagamentos aos acionistas em vez de investir em produção mais limpa. Como a proposta foi recebida? A nova proposta de ETS da Comissão Europeia recebeu reações mistas. Scholl, da Epico, afirma que a proposta possui “flexibilidades importantes que podem ajudar a enfrentar os desafios de competitividade e oferecer maior certeza para investimentos industriais”. Mas ela acrescenta em um comunicado: Ainda existem preocupações quanto à questão de saber se as mudanças propostas preservam o sinal de investimento de longo prazo do ETS e reconhecem de forma suficiente as empresas que já se comprometeram com caminhos ambiciosos de descarbonização. Edenhofer, do Instituto Potsdam de Pesquisa sobre Impacto Climático, acrescenta que as propostas trazem “clareza quanto à contribuição que o comércio de emissões pretende dar para a meta climática de 2040”. Elisa Giannelli, líder de programa na E3G, afirma em um comunicado: A proposta de hoje pode agradar a alguns, mas corre o risco de aumentar tanto o custo a longo prazo quanto o tempo necessário para implementar a estratégia de crescimento da UE. Pepe Escrig, pesquisador sênior também do E3G, acrescenta que a comissão manteve parte das “bases essenciais” do ETS, mas “cedeu à pressão política para enfraquecê-lo como solução rápida para desafios mais amplos”. Isso fez com que o plano “seja puxado em duas direções: fortalecendo o apoio aos investimentos industriais ao mesmo tempo em que enfraquece partes da estrutura destinada a impulsioná-los”, diz Escrig. Andrea Spignoli, gerente de políticas para mercados sustentáveis na Bellona Europa, afirma que a proposta corre o risco de “enfraquecer os investimentos verdes”. Isso também significa que “serão necessários mais esforços em outros setores…que trazem consigo seus próprios desafios políticos e econômicos”, afirma Görlach, da Agora, no LinkedIn. Greg Van Elsen, coordenador sênior de política industrial na CAN Europe, afirma em um comunicado: “As licenças de poluição gratuitas nunca foram feitas para se tornarem um subsídio permanente. Prorrogá-las até 2038 recompensa o adiamento em vez da descarbonização industrial.” Os grupos de pressão também tiveram reações mistas em relação aos diferentes aspectos da proposta. A Associação Internacional de Transporte Aéreo afirma estar “profundamente frustrada” com a proposta. O diretor-geral da organização, Willie Walsh, afirma que as consequências serão “prejudiciais”, “semearão ressentimentos em relação à extraterritorialidade, desacelerarão a descarbonização global e minarão a competitividade europeia”. A WindEurope afirma que a proposta corre o risco de “desacelerar a descarbonização e de não direcionar bilhões em receitas do ETS para a eletrificação industrial”. O diretor-geral da BusinessEurope, Markus J Beyrer, afirma que alguns aspectos “suscitam preocupações”. Por exemplo, ele diz que as “novas condicionalidades para alocações gratuitas correm o risco de aumentar a complexidade burocrática e o papel incerto dos créditos de carbono internacionais”. O que é o ‘ETS2’? O ETS2 é um sistema separado de comércio de emissões em relação ao ETS principal. Deve entrar em vigor em 2028 e não é afetado pela atual revisão do ETS nem pelas propostas resultantes. Funcionará sob um sistema semelhante ao ETS existente, abrangendo as emissões provenientes dos transportes, edifícios e indústrias menores em outros setores. Uma diferença importante, no entanto, é que o ETS2 não fornecerá créditos gratuitamente. Todos eles serão leiloados e adquiridos por empresas. Em 15 de julho, 10 países, incluindo Itália e Polônia, pediram à comissão que também reavaliasse o ETS2 durante essa revisão. Eles não tiveram sucesso. Semelhante ao ETS original, a comissão acredita que o preço do carbono no novo sistema ETS2 irá “fornecer um incentivo de mercado para investimentos em reformas de edifícios e mobilidade de baixas emissões”. No entanto, em junho, os governos dos Estados-membros e o Parlamento Europeu concordaram com uma série de “medidas de proteção” para apoiar a estabilidade dos preços. Por exemplo, se os custos dos créditos no âmbito do ETS2 excederem 45 euros por tonelada de CO2, eles concordaram que 40 milhões de créditos serão inseridos no sistema a partir de uma reserva para normalizar o fornecimento – o dobro da quantidade previamente acordada. Um relatório da Agência Europeia do Meio Ambiente afirmou que o ETS2 “afetará os preços dos combustíveis e os custos de mobilidade”, e que recursos serão direcionados a um fundo climático social para “apoiar famílias vulneráveis e investimentos”. O que acontece a seguir? Os países da UE agora negociarão os termos da proposta da comissão antes que ela seja submetida a votação no Parlamento Europeu. A Irlanda, que recentemente assumiu a presidência rotativa semestral do Conselho da UE, declarou que deseja que as propostas relativas ao ETS sejam aprovadas até o final deste ano. Um documento anterior do conselho, que representa os governos dos Estados-membros, estabeleceu como meta chegar a um acordo no primeiro trimestre de 2027. O Clean Energy Wire afirma que isso seria um “cronograma excepcionalmente ambicioso para uma das leis climáticas mais tecnicamente complexas do bloco”. O Politico observa que é provável que ocorram “meses de discussões”. Publicado sob licença CC. 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